未來(lái)的中國(guó)城鎮(zhèn)化道路該怎么走？一份國(guó)家層面上的規(guī)劃給出了答案。
本報(bào)獲悉，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部等十多個(gè)部委參與編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)將于今年全國(guó)兩會(huì)前后對(duì)外頒布。該規(guī)劃將涉及全國(guó)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)，為新型城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展思路，提出了具體要求。
按照上述規(guī)劃，未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三個(gè)原則，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升“轉(zhuǎn)型”。
具體到對(duì)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，更進(jìn)一步的規(guī)劃是，在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群，逐步打造更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群；在中西部資源(9.51,-0.10,-1.04%)環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，培育壯大若干城市群。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、基礎(chǔ)條件較好的中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將創(chuàng)造新需求，本報(bào)了解到，圍繞未來(lái)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局，下一步國(guó)家將統(tǒng)籌推進(jìn)鐵路、公路、水運(yùn)、航空、輸油氣管道和城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來(lái)發(fā)揮其對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和引導(dǎo)作用。
為破解城鎮(zhèn)化的改革難題，未來(lái)除了將大幅度提高農(nóng)村征地補(bǔ)償，改革土地管理制度之外，還有可能在全國(guó)統(tǒng)一推行居住證，而這樣的改革，勢(shì)必也會(huì)對(duì)解決收入分配、擴(kuò)大內(nèi)需等問(wèn)題起到積極的推進(jìn)作用。
實(shí)施“城市群”戰(zhàn)略
十八大之前，對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)，十六大提出了“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”，十七大的進(jìn)一步補(bǔ)充是，“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。業(yè)內(nèi)人士普遍的說(shuō)法是，十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號(hào)”。
從1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達(dá)到世界平均水平，但背后潛藏的諸多矛盾、問(wèn)題也日益凸顯。
目前中國(guó)城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)是以常住人口計(jì)算，按照這樣的算法是已經(jīng)突破了50%，但如果按照有城鎮(zhèn)戶籍的人數(shù)，按照政府提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平來(lái)說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)是，在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購(gòu)房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬是處于“半市民化”狀態(tài)。
戶籍制度引發(fā)的矛盾之外，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的滯后，以及近年來(lái)一些城市出現(xiàn)的交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、事故災(zāi)害等問(wèn)題，對(duì)各級(jí)政府城市治理能力也形成壓力和挑戰(zhàn)。
在2010年底中央向各省印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，決策層就釋放出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的信號(hào)，其中最為明確的是提出了要構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，要在推進(jìn)環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)的同時(shí)，形成三個(gè)特大城市群，在哈長(zhǎng)、江淮、中原、長(zhǎng)江中游等地區(qū)形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群。
目前由國(guó)家發(fā)改委牽頭編制并將于全國(guó)兩會(huì)前后頒布的《規(guī)劃》，就是在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出的更為長(zhǎng)遠(yuǎn)、更為清晰的戰(zhàn)略布局。
土地制度是障礙
按照一些業(yè)內(nèi)專(zhuān)家的觀點(diǎn)，要破解中國(guó)城鎮(zhèn)化的改革難題，現(xiàn)行的土地和戶籍管理制度是兩個(gè)繞不開(kāi)的障礙，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵等對(duì)此開(kāi)出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯(lián)動(dòng)，戶籍方面，先讓長(zhǎng)期在城市打工的農(nóng)民工能夠市民化；土地方面，要提高農(nóng)村征地補(bǔ)償，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價(jià)參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)。
鄭風(fēng)田表示，由于受戶籍的限制，目前處于“半市民化”狀態(tài)的農(nóng)民工，享受不到城市的教育、醫(yī)療、社保、住房等服務(wù)，官方統(tǒng)計(jì)的超過(guò)50%城鎮(zhèn)化率實(shí)際上是半截子的城鎮(zhèn)化，戶籍制度背后反映的是城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和工農(nóng)差距，如果戶籍改革制度能較快到位，將為實(shí)現(xiàn)十八大提出的收入倍增目標(biāo)提供良好的機(jī)遇，會(huì)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)高速增長(zhǎng)10年甚至20年，相反，則會(huì)進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，帶來(lái)更大的社會(huì)矛盾。
李鐵認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理已經(jīng)50多年了，由于上世紀(jì)80年代未能同步推進(jìn)戶籍制度改革，現(xiàn)在積累的矛盾和問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重，當(dāng)務(wù)之急是把攻堅(jiān)的改革和阻力較小的改革能夠分頭推進(jìn)，比如，目前舉家遷徙到城鎮(zhèn)的外來(lái)農(nóng)村人口就有4000萬(wàn)人，如果能夠先讓這批人真正市民化，這樣，既可以減少城市戶改壓力，也會(huì)徹底解決長(zhǎng)期積累的矛盾。
鄭風(fēng)田、李鐵等專(zhuān)家都認(rèn)為現(xiàn)行的土地制度是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大障礙。由于城鄉(xiāng)差距很大，農(nóng)民工在城市買(mǎi)不起房子，很多人擠在一塊，住的是“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，耕地也被荒蕪了，這是對(duì)土地資源的極大浪費(fèi)。土地改革應(yīng)該盡快破除政府壟斷征地，實(shí)行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地能夠真正入市。
李鐵對(duì)土地政策進(jìn)一步的分析是，現(xiàn)行政府壟斷征地模式，更多的是維護(hù)和支撐了城市居民的利益，讓城市居民在二次分配中利益最大化。這種模式最為嚴(yán)重的后果是城鎮(zhèn)居民的利益會(huì)被固化。于是形成了大量的視覺(jué)城市、景觀城市、生態(tài)城市，而形成這樣的現(xiàn)狀下，城市就很難讓低收入的“農(nóng)民工”來(lái)分享城市公共服務(wù)的蛋糕。
李鐵表示，征地制度改革就是要提高農(nóng)村土地的價(jià)格，而且要讓土地的收益更多進(jìn)入農(nóng)民自己的口袋。
與鄭風(fēng)田、李鐵等專(zhuān)家的觀點(diǎn)相一致，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任厲以寧也認(rèn)為應(yīng)該盡快解決農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)問(wèn)題，“當(dāng)前最要緊的就是給農(nóng)民承包土地的使用權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證和房產(chǎn)證”。