已經(jīng)存在55年的勞動教養(yǎng)制度（下稱“勞教制度”）屢屢被推向輿論的風口浪尖。
經(jīng)過近10年的公開討論，改革勞教制度已是社會共識。包括重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林、黑龍江律師遲夙生在內(nèi)的多名全國人大代表，連續(xù)多年提出議案，建議改革這一制度。
勞教制度合法性屢遭質(zhì)疑
1957年，第一屆全國人大常委會批準了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，這個法律文件被廣泛認為是勞教制度在我國正式確立的標志。根據(jù)該文件，勞動教養(yǎng)既是強制性教育改造措施，也是一種安置就業(yè)辦法。當時，勞教人員按照其勞動成果獲得工資。
經(jīng)全國人大常委會批準，國務(wù)院于1979年12月5日正式公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》。這是關(guān)于勞教制度的第二個法律文件，第一次將勞動教養(yǎng)的管理和審批機構(gòu)確定為“勞動教養(yǎng)管理委員會”，該委員會設(shè)置在省、自治區(qū)和直轄市以及大中城市的人民政府，并由民政、司法、公安和勞動部門的負責人組成，確定勞動教養(yǎng)的期限一般為一至三年，必要時延長一年。
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，吸食毒品、賣淫嫖娼、賭博等行為增多，公安部門將對此類人群的處理，以內(nèi)部文件的形式納入勞動教養(yǎng)范圍，勞教對象不斷擴大。
1982年1月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的《勞動教養(yǎng)試行辦法》，這是目前勞教制度的主要依據(jù)?！秳趧咏甜B(yǎng)試行辦法》對國務(wù)院的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》作了進一步擴展，勞教對象被放得更寬，只要實施了刑法和行政法禁止的任何行為，違法情節(jié)又不夠刑事處分的，理論上都可以成為勞動教養(yǎng)的處罰對象。
2000年7月1日《立法法》實施，明確了“法律保留”原則，即“限制人身自由的強制措施和處罰”只能由“法律”設(shè)定，這里的“法律”，專指全國人大及其常委會制定的法律。法學(xué)界一致的觀點是，有關(guān)勞教制度的兩個法律文件雖然經(jīng)過了全國人大常委會批準，但不符合法律實質(zhì)，《勞動教養(yǎng)試行辦法》是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部文件，只能看做是部門規(guī)章。
合法性先天不足這一硬傷，導(dǎo)致勞教制度在實際運行中問題重重。
按照《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》，由民政、司法、公安和勞動部門共同組成的勞動教養(yǎng)管理委員會是作出勞教決定的部門，但實際上，真正行使勞教決定權(quán)的仍是各級公安機關(guān)。從報批、審核、決定、執(zhí)行，到應(yīng)對行政復(fù)議和行政訴訟，都由公安機關(guān)一家負責，大部分由市級公安機關(guān)的法制處作出處理決定，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽字即可。
公安機關(guān)在勞動教養(yǎng)中處于主導(dǎo)地位的依據(jù)來自于2002年4月公安部頒布的《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》，該規(guī)定稱：“各省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團公安局和地、地級市、州、盟公安局（處）設(shè)立勞動教養(yǎng)審批委員會，作為同級勞動教養(yǎng)管理委員會的審批機構(gòu)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和本規(guī)定審批勞動教養(yǎng)案件，并以勞動教養(yǎng)管理委員會的名義作出是否勞動教養(yǎng)的決定。勞動教養(yǎng)審批委員會的日常工作由本級公安機關(guān)法制部門承擔。”
同時，該規(guī)定確立了公安部門的應(yīng)訴資格：“被勞動教養(yǎng)人員因不服勞動教養(yǎng)決定提起行政訴訟的，公安機關(guān)應(yīng)當以同級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義依法參加訴訟。”
遲夙生曾經(jīng)表示，由于勞教制度缺少基本的監(jiān)督和制衡機制，比較“好用”，隨意性很大，很能體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者個人意志，近年來，一些地方政府已經(jīng)將勞動教養(yǎng)高頻率使用，甚至對于個別長期上訪戶，讓設(shè)在公安局的勞動教養(yǎng)審批委員會蓋上章，就將其送進了勞教所。
為了回應(yīng)改革勞動教養(yǎng)的呼聲，2005年9月，公安部發(fā)布了《關(guān)于進一步加強和改進勞動教養(yǎng)審批工作的實施意見》，規(guī)定律師可以代理勞動教養(yǎng)案件，全面實行勞動教養(yǎng)委員會當面聽取擬被勞教人員意見的聆詢制度，并將最高刑期縮短為兩年。
在很多學(xué)者看來，勞教是在“很短時間里、用很內(nèi)部的方式，剝奪一個人的人身自由”。另外，勞教本來針對的是“不夠刑事處罰”的行為，可是勞教的處罰力度卻高于刑事處罰中最輕的1至6個月的拘役。
勞教制度存在的現(xiàn)實土壤
多年來，針對勞教制度，學(xué)術(shù)界基本分為兩派觀點，一派力主廢除，一派建言改革。
中國社會科學(xué)院研究員于建嶸力主廢除勞教制度，他認為，勞教制度本質(zhì)上是一種司法程序外的社會控制手段，行政權(quán)被用來高效率地剝奪公民人身自由，是公權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯。而且，勞教制度沒有存在必要，現(xiàn)行刑事處罰制度本身就包含了管制、拘役等輕微懲罰，《治安管理處罰法》可以懲處輕微違法行為，沒有必要將勞教制度改造成輕罪制度或是獨立于刑罰與行政處罰之外的處罰制度。
長期關(guān)注勞教制度的中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員屈學(xué)武在接受中國青年報記者采訪時表示，無論從勞教制度的性質(zhì)、適用依據(jù)、適用機關(guān)還是從運行情況來看，現(xiàn)行勞教制度沒有任何存在的合理性。
不過，他同時認為，目前對危害社會的人群，并非都能用刑罰方法來懲罰，比如侵犯了他人人身權(quán)益的精神病人、酗酒吸毒者、實施違法“犯罪”行為但沒有達到刑事責任年齡的人等，對于這一部分人，不能對其施加刑罰，也無法用治安管理處罰來教育感化或者矯治他們的精神疾患、毒癮或大量酗酒的酒癮等。然而，這些有心理、生理疾患的人的存在，在給自己制造種種風險的同時，也對社會構(gòu)成嚴重威脅。因此，為了有效地保護社會秩序，對他們應(yīng)當采取刑罰以外的類似國外的保安處分的特殊司法處分方法。
屈學(xué)武舉例說，如果一個不滿14周歲的未成年人殺了人，按照我國刑法規(guī)定，不負刑事責任，“由政府收容教養(yǎng)”，但誰來適用？依據(jù)什么法律、什么程序適用？現(xiàn)行法律沒有規(guī)定，目前是在勞教場所進行。除了對未成年人的收容教養(yǎng)，對精神病人的強制醫(yī)療，對吸毒者強制戒毒，對屢屢賣淫嫖娼者的收容教育，目前都屬于勞教范圍。
清華大學(xué)法學(xué)院副教授勞東燕認為，勞教制度之所以屢受批評卻一直存在，是有相應(yīng)土壤的，根本原因在于目前我國刑罰體系和行政處罰體系銜接上存在一定空當。
勞東燕對中國青年報記者表示，我國不是“零門檻入罪”，對于入罪采取了定性+定量的標準，比如有人偷了一輛自行車，在性質(zhì)上雖是盜竊，但因為沒有達到刑法規(guī)定的“數(shù)額較大”的條件，所以不構(gòu)成犯罪，在我國很多犯罪中都有“情節(jié)嚴重”或“數(shù)額較大”等定量方面的要求。
如果行為已經(jīng)對公共安全造成了威脅，但并不具備量方面的要求，此時刑法便無法處理。例如，經(jīng)常性的小偷小摸，依據(jù)刑法處罰不了，單靠行政處罰，依據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，行政拘留最長20天，處罰力度不夠，這個時候可能就需要類似于勞動教養(yǎng)的制度。
屈學(xué)武認為，許多國家和地區(qū)的保安處分制度，對實施了輕微刑事違法行為的人及其他需要進行心理矯治、人格矯治、戒毒治療、戒酒治療、性病治療、精神病治療的人員進行特殊司法處分。由于保安處分要限制相當長期的人身自由，因此是否該當相應(yīng)的處分，不能由警察決定，而是由法官作為中立的裁決者確認此類處分。唯其如此，才能在保證程序正義的基礎(chǔ)上，確保實質(zhì)正義。為此，在所有設(shè)置了保安處分制度的國家和地區(qū)，此類處分的適用機關(guān)都是法院。此外，當事人還有權(quán)利聘請律師，有權(quán)利上訴。
如何解決“利益之爭”
關(guān)于勞教制度的改革問題，不少學(xué)者支持用立法方式進行全盤改革，全國人大常委會也連續(xù)兩屆將《違法行為矯治法》列入立法計劃，但時至今日，這部法律仍未能提請審議。
“改革最大的阻力在于，每個地方政府都希望保留這個他們認為威懾力和效率都非常高的管制手段。”北京瑞風律師事務(wù)所律師李方平說。今年8月中旬，10位律師聯(lián)名致信司法部和公安部，直陳勞教制度五大弊端，建議對勞教制度進行技術(shù)性調(diào)整，李方平是其中之一。
中國政法大學(xué)教授陳光中認為，司法體制改革中的一項重要內(nèi)容就是調(diào)整公檢法司幾個部門的權(quán)力配置，針對勞教的立法要進行權(quán)力再分配。但是，哪個部門愿意放棄手中的權(quán)力呢？
據(jù)2004年參加過《違法行為矯治法（草案）》討論的專家透露，草案弱化了勞教制度的強制性，強調(diào)“教育矯治”，矯治時間最長不應(yīng)超過1年半，矯治場所不應(yīng)設(shè)置鐵窗、鐵門，不得強制矯治對象連續(xù)勞動，最大的突破在于勞教的“準司法化”，設(shè)立獨立的裁決機構(gòu)，完善勞教對象的救濟手段。
司法部研究室主任王公義曾經(jīng)調(diào)研過國內(nèi)很多勞教所，參與了《違法行為矯治法》的立法討論。他表示，草案最大的爭議是勞教決定由誰來作出，勞教要限制公民人身自由，除了必須通過法律設(shè)定之外，要由司法機關(guān)來決定，不能讓行政機關(guān)決定，現(xiàn)有的勞動教養(yǎng)管理委員會和審批委員會不能算是司法機關(guān)。由于這一核心問題難以達成一致，草案就擱置了。
全國政協(xié)委員、四川省律師協(xié)會副會長施杰和全國政協(xié)委員、中南大學(xué)法學(xué)院教授胡旭晟均表示，改革勞教制度異常艱難的原因在于立法機關(guān)難以處理部門利益之爭，制定《違法行為矯治法》必須考慮“從更高層面解決部門利益、地方利益之爭”。
(中國青年報)