隨著土地管理法修正案提請全國人大初審，國務(wù)院總理溫家寶今年3月在十一屆全國人大五次會議記者會上提及其任內(nèi)要做完的第二個“困難的事情”——制定并出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，真正保障法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利——有了進(jìn)展。

　　昨日上午，十一屆全國人大常委會第三十次會議舉行第一次全體會議，土地管理法修正案草案（下稱“草案”）被提請會議審議。

　　草案刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容。

　　草案第47條第一款明確規(guī)定：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，給予公平補(bǔ)償。”

　　有利提高農(nóng)民分成比例

　　“現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條。”國務(wù)院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說，“分兩步走，先集中精力對第47條進(jìn)行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務(wù)院制定條例。”

　　宋大涵表示，從補(bǔ)償原則看，原47條的規(guī)定沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系以及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，“30倍上限”規(guī)定過死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和各地不同情況。

　　草案指出，征收農(nóng)民集體土地補(bǔ)償安置的具體辦法，由國務(wù)院制定。依照國務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補(bǔ)償安置的具體標(biāo)準(zhǔn)。

　　中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認(rèn)為，這是一個很大的進(jìn)步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的精神。

　　11月28日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過的草案，對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。會議指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，必須推進(jìn)改革、健全法制，嚴(yán)格約束占用耕地。

　　十八大報告也提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。

　　按照現(xiàn)行的30倍上限估算，目前農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。

　　《第一財經(jīng)日報》以占比最大的水稻田的產(chǎn)值計算：全國水稻平均畝產(chǎn)470公斤，以目前稻谷價格2元/公斤可獲940元產(chǎn)值；冬季種植經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)出，按占比最大的油菜籽計算，國家發(fā)改委價格司2007年報告稱平均每畝產(chǎn)值508元。兩項相加，平均每畝產(chǎn)值在1500元左右。按最高補(bǔ)償30倍計算，最高可獲得4.5萬元/畝左右。

　　而土地增值收益遠(yuǎn)高于這一數(shù)字。國家統(tǒng)計局披露，2011年全國開發(fā)商購置土地共花費(fèi)8049億元，購置了4.0973億平方米土地，每平方米平均單價1964元，折合每畝的平均價格是131萬元。這些土地的前身包括國有土地和集體土地，國有土地因為整體的地段優(yōu)勢會更貴一些，所以由集體土地改性而成的部分單價應(yīng)該較低。雖然沒有分類統(tǒng)計，但即使按均價的一半計算，也有65萬元/畝。

　　按此粗略估算，農(nóng)民土地被征收后所獲得的補(bǔ)償款只有最終賣價的6.9%，也就是1/14左右。

　　期待進(jìn)一步確權(quán)

　　相比農(nóng)民分成比例的提高，輿論對土地征收改革更大的期待在于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的落實和平等市場主體地位的確立。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對本報記者表示，修改后的第47條避開了“應(yīng)在原標(biāo)準(zhǔn)上提高多少倍”的具體數(shù)字爭議。而“公平補(bǔ)償”的原則增大了按市場價格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆至俊?/p>

　　“征地應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民自身的意愿，征地價格在市場交易中決定。在現(xiàn)實操作中，應(yīng)該根據(jù)不同地方、不同時間的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而不是一刀切。”姜明安認(rèn)為。

　　中國社會科學(xué)院科研處研究員任常青亦表示，在市場條件下，對土地制定“被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”的標(biāo)準(zhǔn)，是違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

　　北京市京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇則更加明確地表示：“土地應(yīng)該盡可能地采取更加市場化的配置方式，確立農(nóng)民在土地交易中的主體地位，也就是承認(rèn)個體農(nóng)民的定價權(quán)，這樣才符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。”

　　日前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。中央農(nóng)村工作會議也釋放出要守住底線，充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的信號。不能限制或者強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。

　　參加國務(wù)院法制辦征求意見活動的杜兆勇對記者表示，只有確立農(nóng)民主體地位，遵循市場規(guī)律，由農(nóng)民來叫價，所謂的“維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”才會落到實處。

　　不過，草案并沒有明確回應(yīng)輿論的另一個建議——明確區(qū)分用于“公益目的”和“商業(yè)目的”的征地。

　　在杜兆勇看來，“如果區(qū)分公益用地和非公益用地，就會導(dǎo)致征地范圍縮小，地方政府的出讓金就會受損。這不是理論問題，而是對現(xiàn)實博弈的探討。不過，被征地農(nóng)民往往處于弱勢地位，話語權(quán)相對缺失。”

　　杜兆勇建言，未來土地改革的方向應(yīng)該是將農(nóng)民的承包地永租化、永佃化。如果賦予農(nóng)民“永租權(quán)”，就可以確立農(nóng)民的主體地位，切實地維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。