房產(chǎn)稅改僵局

　　個人住房房產(chǎn)稅試點在上海、重慶處境尷尬，房產(chǎn)稅改革有待修正政策目標后循序漸進

　　10月國慶長假剛過，重慶市地稅局的稅管員就忙碌起來了，有的區(qū)縣甚至實行全月無雙休日制度，以加強征稅工作，其中就包括對正在試點的個人住房房產(chǎn)稅的催征。

　　今年10月，是重慶實行個人住房房產(chǎn)稅改革試點以來的第二個征稅期。按照規(guī)定，該市主城九區(qū)范圍內(nèi)擁有獨棟商品住宅和新購高檔住房產(chǎn)權的納稅人，須于當月底之前主動申報并繳納個人住房房產(chǎn)稅。

　　與稅務部門工作人員的“忙碌”相比，重慶市稅務部門所征得的房產(chǎn)稅收入?yún)s是寥寥。2011年是試點第一年，全市個人住房房產(chǎn)稅尚不足1億元。今年的征稅范圍又有所縮小，即使加上此前的存量別墅，預計征稅收入也不會增加多少。

　　另一試點城市上海的情況也不太樂觀，用上海市稅務局相關負責人的話來說，該市房產(chǎn)稅“沒有完全征起來”。

　　接近財政部的人士近期也向《財經(jīng)》記者透露，財政部原本打算今年在湖南、湖北“兩型社會”試驗區(qū)試點個人住房房產(chǎn)稅，但目前兩地的相關準備工作已暫停。

　　同時，針對房產(chǎn)稅改革的質疑之聲不絕于耳，法理問題、重復征稅問題、征稅目標問題等，均未有共識性答案。全國政協(xié)委員、國稅總局原副局長許善達對《財經(jīng)》記者表示，個人住房房產(chǎn)稅不符合中國當前的形勢，事實也已充分證明試點不成功，應當明文中止。

　　雖然無人預知歷時一年半有余的個人住房房產(chǎn)稅試點會否中止，但其尷尬處境的確令相關政策制定部門暫時失語。同時，參照歐美國家的房產(chǎn)稅征收情況，尤其是今年以來各級政府稅收收入增長的明顯放緩，使得希望堅定推進個人住房房產(chǎn)稅試點的聲音并未減弱。

　　渝滬低調(diào)試點

　　10月9日，重慶市地稅局發(fā)布了一則通告，要求相關納稅人于當月主動申報繳納個人住房房產(chǎn)稅，并公布了相應的逾期處罰措施。

　　按照其規(guī)定，經(jīng)地稅機關通知申報后仍不申報納稅的，地稅機關將依法采取加收滯納金、提請阻止出境、媒體曝光、交易限制、銀行扣款等措施追繳稅款，并追究相應的法律責任。不過，對于這些強制性措施可能的實施情況，外界并不看好。

　　2011年1月，上海和重慶相繼宣布從2011年1月28日起啟動個人住房房產(chǎn)稅改革試點，一時廣受關注，亦爭議不斷。焦點就是向誰征稅、征多少稅。

　　今年1月18日，重慶市長黃奇帆在該市財稅工作會議上明確說道，重慶率先開展房產(chǎn)稅試點，率先實現(xiàn)了制度突破，是對全國稅制改革的方向性探索。重慶去年征收房產(chǎn)稅涉及9400余套住宅，總計近1億元，應稅率99.1%。但相對于重慶市去年2900億的財政收入，房產(chǎn)稅的增量幾可忽略。

　　上海官方渠道披露的數(shù)據(jù)是，2011年全市應繳納個人住房房產(chǎn)稅的住房接近2萬套。但具體的個人住房房產(chǎn)稅征收金額，卻未被上海市財政局單列。根據(jù)上海市財政局公布的2011年上海預算執(zhí)行報告，2011年上海各類房產(chǎn)稅收入總計22.1億元，完成預算的110.5%，其中個人住房房產(chǎn)稅占比多少，不得而知。

　　今年5月，上海市國稅局、地稅局副局長胡蘭芳在發(fā)布會上透露，截至2011年底，已有16283套住房的納稅人按規(guī)定繳納了2011年度房產(chǎn)稅。今年一季度該市對24433套住房完成了房產(chǎn)稅征免認定，其中應征收房產(chǎn)稅的住房有4419套，占18.1%。

　　大多數(shù)時間里，渝滬兩地對征收個人住房房產(chǎn)稅的具體情況三緘其口。據(jù)了解，主要是試點工作推進不順利，在應征范圍、征收標準等方面遇到阻力，擴大試點范圍，壓力重重。

　　“房產(chǎn)稅改革落實的情況不是很好，可以說沒有完全征起來。”上海市稅務局相關負責人在《財經(jīng)》記者一再追問下審慎地表示。他認為很多事情理論上不是問題，操作起來則有很大難度，上海的個人住房房產(chǎn)稅試點就遇到了這樣的問題。但對于具體問題，這位負責人語焉不詳。

　　上海也是全國首個“營改增”稅收改革試點城市。該負責人表示，區(qū)別在于營改增是減稅政策，房產(chǎn)稅卻是增稅政策；營改增政策文件由中央統(tǒng)一發(fā)布，地方執(zhí)行即可，房產(chǎn)稅卻只有整體思路，具體方案由地方制定，推行困難重重。

　　按照公布的規(guī)定，上海市房產(chǎn)稅征收對象是：該市居民家庭在該市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房、非該市居民家庭在本市新購的住房。試點初期，房產(chǎn)稅暫按應稅住房市場交易價格的70%計算繳納，適用稅率暫定為0.6%或 0.4%。另外，該市居民家庭在該市新購房符合一定條件可暫免征稅。

　　熟悉上海房地產(chǎn)市場的業(yè)內(nèi)人士介紹，這個征收方案面臨的操作難題不少：認定第二套房，涉及信息聯(lián)網(wǎng)和親屬關系，住房市場交易價格的參照也有爭議，加上免征條件的確認與核實等，均需要大量細致工作。即使上述信息均核實清楚，實際征收時也會受到一些業(yè)主阻撓，強行征稅并不容易。

　　試點效果不彰

　　從近兩年的實際情況看，房產(chǎn)稅試點對試點城市及整個房地產(chǎn)市場的影響有限。

　　在上海易居房地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭(微博)看來，目前仍處于房地產(chǎn)市場調(diào)控期，更加嚴厲的限購、限貸政策對房地產(chǎn)市場影響更直接，個人住房房產(chǎn)稅的稅率較低、征收范圍有限。

　　以重慶為例，該市確定的征收對象為個人擁有的獨棟商品住宅、個人新購高檔住房以及在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購第二套(含)以上的普通住房。其中，高檔住房是指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價2倍(含)以上的住房。

　　按照規(guī)定，重慶市獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價達到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房，稅率為0.5%；3倍(含)至4倍的，稅率為1%；4倍(含)以上的，稅率為1.2%。在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購第二套(含)以上的普通住房，稅率為0.5%。

　　重慶市地稅局有關負責人對《財經(jīng)》記者說，該市的房產(chǎn)稅試點運行比較平穩(wěn)，政策和操作沒有太大變化，只是今年征稅標準有所提高。“上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價2倍”這一標準，由2011年執(zhí)行的9941元/平方米，提高至今年的12152元/平方米，即建筑面積交易單價達到12152元/平方米以上高檔住房今年才需繳稅，征稅范圍實際上有所縮小，征稅阻力不大。

　　重慶中原地產(chǎn)市場研究部副總監(jiān)孫剛也認為，房產(chǎn)稅政策實行一年半以來，實施范圍有限，對重慶房地產(chǎn)市場的觸動并不大。作為房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士，孫剛曾多次參加國稅總局在重慶組織的調(diào)研座談會。

　　依照重慶市2011年的征稅標準，按建筑面積每平方米9941元測算，折合成套內(nèi)面積就是12000元左右，只有別墅和極少數(shù)高端公寓能賣到這一價格。開發(fā)商也會有意規(guī)避房產(chǎn)稅的影響，在房產(chǎn)總價不變的情況下，通過贈送帶產(chǎn)權的地下室等方式降低單價。這可以使適用稅率降低，比如從1%降為0.5%。

　　孫剛對《財經(jīng)》記者表示，獨棟別墅房型在重慶房地產(chǎn)供應環(huán)節(jié)所占的比例本來就不大，一般的別墅產(chǎn)品只占總供應量的5%左右，獨棟別墅的比例更小。去年繳納房產(chǎn)稅的別墅，全市大概有三四千套。由于對別墅進行存量征稅，今年別墅類房產(chǎn)的稅源將有所擴大，但增量有限。

　　符合征稅條件的高檔住宅占比也不大。今年的征稅標準提高到每平方米12152元，而去年以來的房價并沒有太多變化，因此征稅范圍更小。

　　一段時期以來，重慶房地產(chǎn)市場成交不活躍，孫剛認為主要還是限貸政策在起作用，如果只有房產(chǎn)稅政策而不實行限貸，市場不會出現(xiàn)如此大力度的調(diào)整。

　　一位接近重慶地稅部門的人士稱，房產(chǎn)稅的征收過程還是非常艱難。2011年底，國稅總局曾到重慶進行調(diào)研，重慶市地稅部門曾透露，針對獨棟別墅征稅，稅務人員需要聯(lián)合物業(yè)人員一家一家溝通，耗時費力。

　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，去年是試點工作開展的第一年，經(jīng)驗不足的稅務部門特別推出了許多不同于以往的舉措。比如，要求10月征期內(nèi)每天延長工作時間，星期六(6.09,0.00,0.00%)和星期日有專人負責征收工作；對部分長期生活在國外專程回國辦理個人住房房產(chǎn)稅事宜的納稅人，安排車輛接送并指定專人陪同辦理。

　　前述重慶市地稅局負責人表示，對征稅難度較大的存量獨棟別墅去年已然全面摸底，今年將繼續(xù)征收。加上今年的新增別墅，征收難度會小于去年，但也不容松懈。高檔住房方面，今年縮小了征稅范圍，這是否意味著今年重慶的房產(chǎn)稅收入會少于去年的近1億元？對此，該負責人未置可否。

　　征稅法理之爭

　　原計劃可能擴圍的個人住房房產(chǎn)稅試點，迄今并不明朗。各種質疑個人住房房產(chǎn)稅制度的聲音也不斷出現(xiàn)，包括要求其試點中止的提議。同時更多人提到的，是征稅的合法性問題。

　　9月下旬，全國人大財經(jīng)委員會副主任委員吳曉靈在一次公開論壇上提出，征收房產(chǎn)稅是一件非常嚴肅的事情，稅收制度應該由全國人大制定，但目前征收房產(chǎn)稅的政策意圖、標準都不明確，應盡早提交全國人大討論。

　　從法理上質疑個人住房房產(chǎn)稅制度，去年在上海、重慶兩地試點之初就出現(xiàn)過，如今相關爭議再度升溫。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對《財經(jīng)》記者表示，目前兩地試點的直接依據(jù)是當?shù)卣囊?guī)章制度。而對于地方發(fā)文征收個人住房房產(chǎn)稅，國務院沒有做出書面的決定，目前人們能看到的只是一則消息：2011年1月27日晚間，國務院同意在部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，具體征收辦法由試點省、自治區(qū)、直轄市自行制定。

　　與1986年國務院頒布的房產(chǎn)稅暫行條例不同，目前兩地的房產(chǎn)稅征稅范圍和計稅依據(jù)都有明顯變化。按照稅收法治原則，稅收根本要素變更必須由法律來規(guī)定，地方發(fā)文顯然背離了這一原則。國務院頒布房產(chǎn)稅法規(guī)制度，本來就是由全國人大常委會授權的，如果允許地方制定征稅辦法，至少需要一個書面決定，而不應只是以消息的形式發(fā)布。

　　施正文認為，由于目前兩地征稅的形式不合法，房產(chǎn)納稅人如果不繳稅，稅務部門也無法對其實行強制措施。一是征稅行為從法理上站不住腳，二是《征管法》并未賦予稅務部門對自然人納稅人采取強制措施的權利。

　　但財政部財科所所長賈康認為，兩地試點在法理上并不存在問題。

　　因為房產(chǎn)稅是在中國法規(guī)體系中有依據(jù)確立的稅種，相關制度屬于法律還是暫行條例都不妨礙這一性質。1988年全國人大常委會已授權國務院制定房產(chǎn)稅的具體實施方案和規(guī)則，目前國務院決定實施規(guī)則時同意兩地進行房產(chǎn)稅試點，在法理上沒有任何違法的硬傷。在他看來，有些人因為對這一稅種極為反感，就指出其試點沒有經(jīng)過合法的立法程序，其實是不了解情況。

　　試點擴圍之難

　　今年上半年，財政部曾做過滬渝兩地房產(chǎn)稅試點的工作總結，并遞交給國務院，但報告的核心結論尚未披露。

　　從五六月份開始，湖南和湖北兩地曾悄然進行個人住房房產(chǎn)稅擴大試點的準備。“兩湖”的個人住房房產(chǎn)稅試點前景，與武漢城市圈和長株潭城市群的“兩型社會”試驗區(qū)有關。“兩型”即資源節(jié)約型、環(huán)境友好型，這也與房產(chǎn)稅改革的部分政策目標吻合。

　　不過，接近財政部的知情人士對《財經(jīng)》記者透露，目前兩地的相關準備工作已經(jīng)暫停。不久前，財政部有關司局還準備就當前社會上對于房產(chǎn)稅的種種說法進行解釋，隨后給全社會一個交代。不過后來出于種種考慮，成文后并未發(fā)出。

　　對于房產(chǎn)稅試點隱現(xiàn)的變數(shù)，中國社科院財政戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌對《財經(jīng)》記者表示，重慶和上海的試點方案，是在特殊背景下倉促出臺的，立法程序有爭議，征稅目標不甚清楚。

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所財政金融研究室副主任許生評價說，兩地試點方案實質上是一種選擇性房產(chǎn)特別消費稅，上海規(guī)定人均60平方米的免稅面積偏高，不利于控制對房地產(chǎn)的過度投資需求，無益于控制房價上漲。

　　雖然房產(chǎn)稅試點擴大事涉敏感，但更大的背景是，今年以來中國各級政府財政收入增幅繼續(xù)回落，新開稅種成為政府的當務之急。8月，全國財政收入7863億元，同比僅增長4.2%，遠低于同期GDP增速。其中，中央財政收入更下降6.7%。

　　進入9月，全國財政收入的同比增長呈直線增加，但中央收入仍處于下滑區(qū)間，同比下降2.4%。

　　然而，除非迅速將試點轉為大范圍征收，靠房產(chǎn)稅短期內(nèi)擔當稅收收入增長的大任，仍然非常困難。許生認為，尤其是在房地產(chǎn)價格持續(xù)下降的情況下，其課稅對象會自動滅失。另有意見認為，即使將來個人住房均繳納房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅也難以替代土地出讓金，因為它屬于小稅種。

　　財政部財科所副所長劉尚希此前就撰文表示，在減稅的呼聲很大且社會對稅的“厭惡感”越來越強烈的情況下，把房產(chǎn)稅定位于增加地方政府收入不合適：“即使對個人住房全面征收房產(chǎn)稅，要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源，至少在20年之內(nèi)是無法實現(xiàn)的。”

　　財政部財科所研究員孫鋼對《財經(jīng)》記者表示，房產(chǎn)稅成為地方的主體稅種，好像一經(jīng)推出就能實現(xiàn)這樣的目標，“從現(xiàn)在來看離預期目標相差很遠，靠這種東西去‘忽悠’地方政府和民眾，能解決什么問題？”

　　力挺者則強調(diào)，房產(chǎn)稅改革最重要的是先搭建制度框架?？梢灶A見的是，制度理順之后，房產(chǎn)稅的創(chuàng)收能力會體現(xiàn)出來，并逐漸成為地方的主體稅種。

　　在他們看來，房產(chǎn)稅改革的政策目標有三個：一是調(diào)控房地產(chǎn)市場；二是為地方尋求穩(wěn)定的主體稅種；三是優(yōu)化稅制結構，調(diào)節(jié)收入分配。但現(xiàn)在很多人把這三個目標混為一談，而且后兩個目標要求房產(chǎn)稅要成為一個普遍征收的稅種，這也就涉及稅負的調(diào)整以及利益分配格局的變化。上海和重慶的房產(chǎn)稅收規(guī)模不大，對實現(xiàn)后兩個目標基本無用。

　　由于兩地的試點效果不彰，對個人房產(chǎn)稅制度的否定之聲近來也不斷發(fā)出。吳曉靈在前述場合就公開表示，房產(chǎn)稅不應再擴大試點范圍。

　　在接受《財經(jīng)》記者采訪時，許善達表示，一年多以來的實踐已經(jīng)清楚地證明，個人住房房產(chǎn)稅試點并不成功。所有主張房產(chǎn)稅試點的人所提出的政策目標短期內(nèi)都不可能實現(xiàn)，個人住房房產(chǎn)稅制度不符合當前的中國形勢。

　　許善達指出，重慶方面自稱試點非常成功，既然成功就應該擴大征稅范圍，而實際上今年的征稅范圍又縮小了。上海則不提成功失敗，一直采取回避的態(tài)度。“中國人年均收入才四五千美元，至少十年二十年內(nèi)，不用想房產(chǎn)稅的事情。”許善達說。

　　賈康也認為，20年能完善個人住房房產(chǎn)稅制度已很不容易。不過他表示，目前住房制度存在的矛盾越來越嚴重，積重難返之后就更難解決，正因為房產(chǎn)稅制度不易推行，當前就更不應該放棄做工作，而是應該一步步向20年后的制度方向推進?，F(xiàn)在就是要通過兩地試點，建立制度框架，這也是漸進式改革普遍存在的一種路徑依賴。

　　如果不實行房產(chǎn)稅政策，目前最好的辦法應當是什么？許善達建議，中央擇機宣布停止房產(chǎn)稅試點，同時開始在房產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收特別消費稅。因為消費稅采用累進稅率制度，房產(chǎn)增值幅度越大稅率越高。同時，征收消費稅也可打擊房產(chǎn)投機，但與房產(chǎn)稅不同的是，它不會過分抑制房地產(chǎn)市場，有利于拉動投資和消費。

　　特別消費稅是在房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)所征的稅。賈康表示，如實行特別消費稅，可以將其設計為房產(chǎn)在手中持有時間越短稅率越高、時間越長則稅率遞減，旨在鼓勵長期持有，減少頻繁交易和炒作，因此也可抑制房地產(chǎn)投機。不過它與房產(chǎn)稅制度并不是非此即彼的關系，可以并行不悖，共同調(diào)節(jié)。而且，個人住房房產(chǎn)稅制度的政策目標也不是靠消費稅政策就能實現(xiàn)的。

　　9月下旬，國稅總局政策法規(guī)司巡視員叢明在第五屆中國企業(yè)稅務管理創(chuàng)新大會上透露，房產(chǎn)稅下一步將擴大試點范圍，并逐步建立房產(chǎn)稅制度，房產(chǎn)稅具體深化時間可能在年底或明年初。目前來看，上述試點范圍的擴大，不甚明朗。

　　從全球來看，由于是普遍征收的直接稅，一些國家曾出現(xiàn)征收財產(chǎn)稅時納稅人抗稅的現(xiàn)象，這令中國的房產(chǎn)稅改革只能循序漸進。張斌表示，最主要的是要明確房產(chǎn)稅改革的真正目標，只有目標明確才能制定出與之相匹配的方案，還要做好利益重新分配的準備。

　　【作者：《財經(jīng)》記者 鄭猛 】