8月下旬，距15名學(xué)者將一份《盡快啟動<人口與計劃生育法>全面修改的公民建議書》寄往全國人大已過去一個多月。建議書的發(fā)起者之一，北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂告訴記者，“全國人大已將其中的意見向高層反映，但目前未見啟動修法程序”。

建議書矛頭之一即是社會撫養(yǎng)費制度，“取消或廢除社會撫養(yǎng)費制度，不僅體現(xiàn)了對生育權(quán)作為基本人權(quán)的保護，還能避免現(xiàn)行社會撫養(yǎng)費制度實施過程中的不公平和不平等現(xiàn)象。”

“在有的地方，社會撫養(yǎng)費是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中的大頭”，河北東部某縣一名鎮(zhèn)財政所長7月底對本報稱。在這個礦產(chǎn)資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年征收的計劃生育社會撫養(yǎng)費返還鎮(zhèn)財政所40%，共計幾十萬元。

這筆返還款用于該鎮(zhèn)計生辦工作經(jīng)費，或?qū)τ媱澤鈽s戶進行獎勵，“但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會挪用做招待費或政府辦公費”。

在實際運轉(zhuǎn)過程中，由于缺乏規(guī)范，社會撫養(yǎng)費在基層政府變形手法不斷。諸如基層計生部門挪用撫養(yǎng)費，填充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，甚至以入賬、不入賬形式貪污；還有一些計生人員利用撫養(yǎng)費尋租。

貪腐及尋租

由于監(jiān)管不力，社會撫養(yǎng)費征收，偶見貪腐和尋租。

據(jù)貴州省從江縣法院判決書顯示，從江縣一名鄉(xiāng)計生辦主任在不到兩年時間內(nèi)，利用辦準(zhǔn)生證及為他人減免社會撫養(yǎng)費的便利，收取好處費近萬元。

在一些基層計生辦職務(wù)人員中，則出現(xiàn)將收取的社會撫養(yǎng)費，以不入賬或少入賬形式貪污的司法案例。

判決書稱，2010年，原鄭州市惠濟區(qū)計生委副主任李喜鳳被訴貪污社會撫養(yǎng)費26.7萬元。但其辯稱，“其中5.7萬元作為獎金發(fā)給了村婦女主任，7.6萬元被領(lǐng)導(dǎo)拿走，其余的，有給領(lǐng)導(dǎo)送禮的，有招待領(lǐng)導(dǎo)花了，還有一些在工作中花了。”這些款項中，有的有票據(jù)，沒有票據(jù)的被李喜鳳記在了本子上。

李喜鳳最終被認(rèn)定貪污社會撫養(yǎng)費近14萬元，包括其不再負(fù)責(zé)收取社會撫養(yǎng)費后又交到她手里的“既交不上去，也退不回去”的6.6萬元。

在實踐中，一些地區(qū)還將社會撫養(yǎng)費和家庭收入掛鉤，導(dǎo)致富人多交撫養(yǎng)費。上述計生工作人員直言，“國家對每個新生兒的社會投入相對平等，以家庭收入情況確定征收標(biāo)準(zhǔn)，明顯與社會撫養(yǎng)費的本質(zhì)相背”。

由此社會撫養(yǎng)費的征收漏洞可見一斑。

為了規(guī)避征收社會撫養(yǎng)費過程中的貪腐行為，一些新招開始采用。“鎮(zhèn)計生辦并不直接收錢，而是由超生戶繳到縣財政的專門賬號中，再憑銀行收條到計生辦領(lǐng)取發(fā)票”，江西省宜春市一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦工作人員介紹。

但類似舉措并未普及，同屬宜春市另一縣的計生委工作人員告訴本報，當(dāng)?shù)爻鷳羧詫⑸鐣狃B(yǎng)費交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦，“很多農(nóng)民都不懂去銀行存錢”。

“市級、省級計生委有審查社會撫養(yǎng)費的權(quán)力，但現(xiàn)實中根本查不過來”，一名南方某省人口與計生委工作人員坦言。

此外，社會撫養(yǎng)費 “罰款”意味濃厚。除超生外，未辦理結(jié)婚登記生育、未經(jīng)審批再生育、不夠間隔期再生育等行為，也被征收社會撫養(yǎng)費。

“然而實際上，這些程序違法的生育并未導(dǎo)致實際生育數(shù)量增多，也沒有帶來社會投入的增加”，一名不愿透露姓名的基層計生工作人員說。

社會撫養(yǎng)費變形記

攤派及挪用

基層社會撫養(yǎng)費的收支，更是存在很多匪夷所思的“靈活”手法。

公開的基層撫養(yǎng)費曝光案例顯示，2008年，46歲的河南省淅川縣鐵僵溝村支書龔國華，自己掏出6000元繳納社會撫養(yǎng)費，而實際上他并未超生，而是為了完成鄉(xiāng)里分?jǐn)偟酱謇锏膿狃B(yǎng)費任務(wù)。

這樣的事例并不鮮見，“對社會撫養(yǎng)費征收攤派任務(wù)現(xiàn)在也還存在”，廣東省人口計生委一名工作人員直言。河南省平輿縣一名不便具名的鄉(xiāng)黨委書記稱，“社會撫養(yǎng)費征收，每年鎮(zhèn)政府都開會研究，根據(jù)各村委計劃生育水平確定任務(wù)，任務(wù)完成后鎮(zhèn)財政從收取費用中，返還一部分獎金給支部書記個人及村委。”

村干部征收社會撫養(yǎng)費的熱情部份源于此，即便需要先行墊付也無所謂，“等到都征收完畢，超出任務(wù)部分，會有很高比例返還到村里”，一名江西省東部某縣審計局工作人員說。據(jù)其介紹，縣財政返還鎮(zhèn)計生辦的比例一般為40%-90%，而鎮(zhèn)計生辦也會給村委會一定比例的返還。

河南省信陽市平橋區(qū)邢集鎮(zhèn)政府曾規(guī)定，對按時完成社會撫養(yǎng)費征收任務(wù)的村，按該村社會撫養(yǎng)費征收總額的30%返還，用于支持征收的日常工作費用及干部獎勵。

社會撫養(yǎng)甚至被一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪作辦公經(jīng)費。江西省東部某縣一名審計局工作人員就發(fā)現(xiàn)，某鎮(zhèn) 2010 年實際可用財力635萬元，社會撫養(yǎng)費收入128萬元，占該鎮(zhèn)實際可用財力的20%。在128萬元的社會撫養(yǎng)費支出中，餐費食品等招待費和走訪送禮支出占54 %，列“招待費”和“其他開支”科目，24 %用于職工的獎金、補貼。

征收依據(jù)

社會撫養(yǎng)費征收依據(jù)可回溯到多年前。

上世紀(jì)80年代中期以后，各省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺計劃生育條例，其中規(guī)定，對違反政策生育子女者，征收一定數(shù)額罰款。

后來，罰款這一行政處罰行為逐漸演變?yōu)樾姓允召M。原國家計生委政策法規(guī)司司長江亦曼曾撰文稱，經(jīng)全國人大法工委認(rèn)定，在計劃生育工作中采取的經(jīng)濟限制措施，不應(yīng)界定為行政處罰罰款。隨之，該項罰款更名為計劃外生育費，明確其性質(zhì)屬于補償性的行政收費。

2000年初，在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中，明確規(guī)定“在現(xiàn)階段，對違反計劃生育政策的家庭征收社會撫養(yǎng)費，給予必要的經(jīng)濟制約”。由此，各地計劃外生育費更名為社會撫養(yǎng)費。

在性質(zhì)從罰款變?yōu)檠a償性的行政收費后，社會撫養(yǎng)費的用途是什么？

在2002年《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》出臺前，社會撫養(yǎng)費被規(guī)定全部用于補充人口與計劃生育事業(yè)費的開支。一名某省計生部門不便具名的工作人員介紹，其投入方向包括九個方面：獨生子女保健補助費，計劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)支出，節(jié)育者營養(yǎng)補助及路費補助，計生宣傳費補助支出，計生培訓(xùn)費補助支出等。

2002年《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》實施后，上述經(jīng)費支出要求出自財政，而社會撫養(yǎng)費也被要求全部上繳國庫。

但在實際計生工作中，由于存在上述種種變通手法，社會撫養(yǎng)費“征繳分離”、“收支兩條線”形同虛設(shè)。

“制度是有的，只是沒有執(zhí)行”，前述廣東省人口與計生委工作人員說。

從全國來看，除山東等少數(shù)省份市級、省級計生部門部分提取社會撫養(yǎng)費外，社會撫養(yǎng)費主要在縣級財政中流轉(zhuǎn)，其規(guī)模成謎，“市級、省級計生委有審查權(quán)力，但查不過來”，廣東省人口與計生委工作人員對本報直言。

“應(yīng)將社會撫養(yǎng)費由上繳地方財政改為中央財政，切斷部分地區(qū)刻意追求征收數(shù)額的動力來源”，該人士稱。